Mémoire présenté au Groupe de travail sur le financement des universités

Mémoire de la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’université présenté au Groupe de travail sur le financement des universités

14 février 1997

Groupe de travail sur le financement des universi­tés

Mémoire de la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’université (FQPPU)

Le 14 février 1997

Au nom de la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’université (FQPPU), nous tenons à remercier très sincèrement le Groupe de travail sur le financement des universités de nous avoir invités à présenter notre point de vue sur les différents aspects du mandat qui lui a été confié par la ministre de l’Éducation.

1. Mandat général

 Le mandat du Groupe de travail touche essentiellement les règles actuelles du financement des universi­tés et les modifications qui pourraient y être apportées dans un contexte de restrictions budgétaires.

Nous croyons utile de rappeler, de prime abord, que le niveau du finance­ment universi­taire a subi depuis le début des années 1980 de constantes réductions dont la somme s'élève aujourd'hui à environ un milliard de dollars. S'il devait s'accentuer au cours des prochaines années, ce manque à gagner causerait des dommages très graves à la mission des universités et à la qualité de la formation universitaire dans notre société. De plus en plus d'intervenants le reconnaissent et pressent le gouvernement de revoir sa politique à ce chapitre. Si le Groupe de travail sur le financement des universités s'est vu demander d'éviter “toute avenue qui nécessiterait d'accroître à court terme le financement gouvernemental des universités”, il ne s'ensuit pas, selon nous, qu'il ne puisse éclairer le gouvernement sur les conséquences dramatiques de l'abaissement radical du niveau de finance­ment public des universités, ni qu'il ne puisse recommander des moyens de consolider et de stabiliser le financement des universités à moyen terme.

Dans notre mémoire aux États généraux sur l’éducation, nous affirmions en août 1995 :

«Parvenu à la présente étape de sa croissance, le réseau universitaire ne pourra, selon nous, continuer d'offrir sa contribution spécifique au progrès de notre société qu'à deux conditions: d'une part, assurer par la concertation de tous les intervenants du milieu la remise à jour d'une conception commune et globale de l'institution universitaire qui, tout en respectant l'autonomie de ses établissements, fonde l'unité de leur mission et de leurs objectifs et définisse les conditions actuelles ainsi que les prochaines étapes du développement universitaire; d'autre part, assurer, dans le cadre de cet effort de pensée concertée, l'élaboration d'une politique de financement des universités, politique dont l'adoption découle logiquement du financement public de l'institution et qui est à la base de sa reconnaissance comme investissement collectif et choix de société.

Comme l'affirme le Conseil supérieur de l'Éducation dans son dernier avis consacré à la mission universitaire, le gouvernement et les intervenants du milieu universitaire «ne peuvent plus traiter du financement des universités québécoises à la pièce; il leur faut s'arrêter sur les orientations qui président à ce financement et à ses modalités. Les tensions - présentes tant dans la société que dans le milieu universitaire - reliées au financement et à ses modalités méritent un examen approfondi, afin de savoir en quoi elles peuvent ou non altérer l'exercice de sa mission.» (CSE, 1995, 27-28).»

Ces propositions nous paraissent toujours valables et devraient, à notre avis, inspirer le travail et les recommandations du Groupe que vous formez.

Nous estimons également que sur toutes les questions touchant le financement des universités, il est très important que la recherche des solutions préserve l'équilibre entre, d'une part, le droit légitime du ministère de l'Éducation d'inciter les universités à poursuivre des objectifs de société définis par le gouverne­ment, et d'autre part, le respect de l'autono­mie des établissements essentielle à leur mission, à leur fonction critique, à leur capacité d'innovation créatrice. Cet équilibre se fonde sur le statut spécifique de l'université qui est à la fois celui du service public de l'enseignement supérieur et celui de l'institution autonome dédiée à l'enseignement, à la recherche et à la création.

2. Recommandations

2.1 Comment modifier les règles actuelles de financement des clientèles additionnelles de façon à ce que la promotion voulue de l'accessibilité ne puisse pas se transformer en quelque ´course à la clientèle”?

La FQPPU est entièrement d'accord avec les objectifs qui sous-tendent cette question, à savoir la préservation de l'accessibilité à l’université et l'élimination d'une concurrence stérile entre les établisse­ments. Toute règle de financement assurant la mise en oeuvre des principes d'accessibi­lité et de coopération interuniversitaire dans l'enseignement et la recherche, sera agréée par la Fédéra­tion. Cependant, si le Groupe de travail estimait que la modifica­tion de la norme actuelle est susceptible de restrein­dre l'accessi­bilité, la Fédération préférerait alors qu'aucun change­ment ne soit adopté.

Nous pensons qu'il faut chercher à préserver l'adéquation entre la tâche globale confiée aux universités et les res­sources requises pour son accomplissement. Le fait que le financement soit basé sur le niveau des inscrip­tions n'est pas un mal en soi, mais la formule actuelle n'est pas assez fine et ne tient pas compte du fait que les coûts n'évoluent pas de façon absolument symétrique au nombre d'étu­diants. On pourrait s'inspirer, à cet égard, de la formule de finance­ment des CÉGEPS, ou de celle des universités onta­riennes, en adaptant leurs mécanis­mes aux caractè­res spécifiques des universités québécoi­ses. La formule ontarienne n'appor­te de modifications au finance­ment des clientèles que lorsque celles-ci ont fluctué de façon significa­ti­ve. Une formule de ce type aurait l'avantage de permettre aux universi­tés de compter sur un financement plus stable, établi par exemple sur une base de trois ans, ce qui facilite­rait la planification de leurs opérations, l'orga­nisation de leur développement et la possibilité d'assurer la relève dans de meilleures conditions.

2.2 Y a-t-il lieu de changer les modalités et le niveau de finance­ment public des programmes de certificats et d'autres program­mes courts dont les données de performance montrent qu'ils condui­sent relative­ment peu à la diplomation, encore moins à la diplomation de grade?

Il faut distinguer ici deux niveaux de problè­mes: celui de l'augmentation spectaculaire du nombre des programmes de certificats à laquelle on a assisté depuis plusieurs années et celui de leur perfor­mance en matière de diploma­tion.

Dans la mesure où la prolifération des certificats ou des programmes courts a été encouragée par la course aux clientèles étudiantes et par le besoin de financement des établissements, il nous paraît opportun d'examiner leur pertinence et leur complé­men­tarité dans l'ensemble de la formation universitaire.

Cependant la pertinence de ces programmes ne saurait s'apprécier à partir du seul indica­teur de performance que serait la diploma­tion. Il importe de prendre en considération leur apport à la formation. Par exemple, en permettant que des personnes puissent avoir accès à temps partiel à une formation dont elles auraient autrement été exclues, l’Université répond à une attente légitime, sans que sa performance puisse être jugée négativement du seul fait que la formation acquise ne débouche pas toujours sur un diplôme.

Le taux de persévérance dans ces programmes ne devrait pas être calculé de la même façon que dans les programmes réguliers de baccalauréat, de maîtrise ou de doctorat.

Enfin, les program­mes de certificat et les programmes courts ne devraient pas être considérés en bloc, mais par discipline et par secteur. Il serait également souhaita­ble que la Commission des universités sur les program­mes (CUP) se penche sur cette question, éta­blisse une carte des certificats existants et en analyse la pertinence et la performance en tenant compte de leur contribu­tion à l'ac­cessibilité et à l'élévation du niveau de compé­tence de dizaine de milliers de citoyennes et citoyens oeuvrant dans tous les secteurs de notre société. Sur la base de cet examen, il y aurait lieu de procéder aux aménagements nécessaires de la carte des program­mes de certificats et des autres programmes courts. Selon nous, cette voie d’action serait bien davantage susceptible de déboucher sur des solutions appropriées que les tentatives de régler la question des certificats et des programmes courts par l’abaissement du niveau de leur financement public.

2.3 Y a-t-il lieu d'exclure du financement public certaines catégo­ries de cours dont le conte­nu ne serait pas clairement de niveau universitaire ou dont on serait justifié de faire assumer les frais par les usagers?

Il n’est certes pas de la responsabilité de l’Université de dispenser des formations ou des cours dont le niveau universitaire n’est pas clairement établi. Cependant, soit pour des raisons historiques ou en réponse à des besoins ponctuels, de tels enseignements existent et on ne peut, à priori, les exclure en bloc du financement public, sans un examen préalable. Certains cours pourraient vraisemblablement être déplacés vers d’autres ordres d’enseignement. Les sources de financement d’autres cours devraient faire l’objet d’une évaluation au cas par cas en fonction de critères précis : certains cours peuvent être essentiels dans le cadre d’une formation donnée et leur présence dans un programme d’étude se justifier. D’autres cours, liés à la formation continue, peuvent faire l’objet d’ententes avec des organismes ou groupes professionnels en vue d’un autofinancement.

Il n’est pas du ressort du ministère de l’Éducation de procéder lui-même à une réévaluation de ce domaine, mais il peut indiquer clairement aux établissements universitaires l’importance qu’il accorde à la nécessité de mener rapidement une réflexion à ce sujet. Il nous apparaît ici aussi que la Commission des universités sur les programmes pourrait être saisie du dossier.

2.4 Quelle(s) nouvelle(s) règle(s) budgétai­re(s) permettrai­(en)t d'inciter les établissements à favoriser la diminution de la durée des études et la diminution du nombre d'abandons en cours de route?

Cette question appelle une distinction impor­tante entre ses deux volets: favoriser la diminu­tion de la durée des études et favoriser la diminu­tion du nombre d'abandons sont deux choses distinctes. Nous nous opposons à toute règle budgé­taire qui viserait le premier volet comme objectif car le fait d'encourager, par le biais du financement, la diminu­tion de la durée des études risquerait d'entraîner des effets per­vers, comme celui d'inciter les établissements à réduire les exigences d'études et la qualité des diplômes.

Il faut par contre favoriser la persévérance aux études. A cette fin, les règles de financement pourraient comporter un encouragement monétaire alloué directement aux étudiants plutôt qu'aux établissements. Mais l’action pour diminuer les taux d’abandon ne relève pas que de considérations financières. Elle concerne au plus haut point la qualité de l’encadrement offert aux étudiants et à cet égard, sans rien nier de la contribution des chargés de cours à l’enseignement, nous pensons, à l’instar du défunt Conseil des Universités, qu’elle représente une contribution d’appoint et que la formation universitaire devrait miser pour l’essentiel, aux trois cycles d’études, sur un corps professoral régulier plutôt qu’à temps partiel. Les règles de financement ne devraient pas encourager les établissements à recourir au travail précaire pour rencontrer leurs objectifs de développement, mais elles devraient au contraire les inciter à planifier, sur une base pluriannuelle, le recrutement de professeurs réguliers, en favorisant, par exemple, l’accès à la carrière professorale de personnes hautement compétentes dont le statut précaire et l’exclusion de la recherche entraîne la déqualification.

Rappelons aussi que la qualité de l'arrimage des programmes et des niveaux de formation du collégial et de l'universitaire représente un enjeu important de la persévérance. À ce sujet, le mandat du Comité de liaison de l'enseignement supérieur (CLES) devrait constituer une priorité et être renforcé.

2.5 Comment modifier l'actuel incitatif à la diplomation de manière à en accroître les effets?

L'actuel incitatif à la diplomation, qui accorde des subsides aux établisse­ments selon le nombre de leurs diplômés, ne nous semble pas la bonne façon d'atteindre l'objectif poursuivi. Le MEQ lui-même n'a-t-il pas constaté que cette façon d'accroître la persévé­rance aux études a peu d'ef­fet. Il nous apparaît donc nettement préférable, comme cela a été noté plus haut, d'inciter directement les étudiants à terminer leurs études en leur accordant à eux, qui sont les premiers acteurs de cette entreprise, une aide pécuniaire à cet effet.

2.6 Y a-t-il lieu de modifier les pondéra­tions actuellement prati­quées pour le financement des divers secteurs disciplinaires et des divers cycles d'études?

Une pondération par secteurs disciplinaires et par cycles est justifiée, car il est équitable que les programmes dont les coûts sont plus lourds soient financés en conséquence. Les universités dont le développement est plus marqué dans ces secteurs et ces cycles reçoivent d’ailleurs déjà un financement plus élevé à cet effet.

Si le niveau de financement des universités était l’objet d’un redressement et d’une stabilisation, on pourrait envisager une révision des pondérations actuellement appliquées. Comme telle n’est pas la politique gouvernementale actuelle, et que le financement des universités s’effectue à partir d’une enveloppe fermée en décroissance, il ne nous apparaît pas opportun de procéder à une telle révision. Toute modification à la hausse de la pondération actuelle aurait en effet pour conséquence de soustraire aux établissements moins présents aux cycles supérieurs, des sommes qui seraient transférées à ceux qui le sont davantage. Les universités plus jeunes se verraient ainsi pénalisées à un moment où elles se trouvent déjà lourdement touchées par des compressions budgétaires récurrentes.

S’il s’avérait, après étude, que la pondération actuelle sous-estime les coûts de certains secteurs ou cycles d’études, celle-ci pourrait éventuellement être réévaluée. Les modifications au financement qui s’ensuivraient ne devraient cependant être mises en pratique que progressivement, lorsque de “l’argent neuf” sera réinjecté dans le financement des universités.

Enfin, l’impact des choix qui sont faits à ce chapitre devrait être examiné de manière systémique. Dans la mesure où une pondération à la hausse des cycles supérieurs constitue une incitation à y investir davantage, il faudra s’assurer qu’elle ne diminue en rien les efforts de revalorisation de l’enseignement et l’amélioration de l’encadrement au 1^er cycle dont plusieurs intervenants du milieu universitaire ainsi que le Conseil supérieur de l’Éducation et le ministère de l’Éducation lui-même (comme on le voit par le point 2.10 du mandat du Groupe de travail), souhaitent vivement et avec raison la mise en œuvre.

2.7 Y a-t-il lieu d'introduire de nouvelles règles spécifi­quement applicables aux universités oeuvrant dans les régions dites périphériques?

Oui. Les universités en région souffrent des règles actuelles de finance­ment. Une grande partie de leurs activités engendrent des coûts supérieurs à ceux que doivent assumer les universi­tés des grands centres urbains à cause de l’éloignement, de la grande dispersion territoriale des activités d'ensei­gnement et de la densité relative­ment faible des popula­tions desservies.

L'exis­tence des universi­tés en région ne doit pas être remise en question par des règles de finance­ment qui se modèle­raient sur les lois du marché. La responsa­bi­lité sociale de l'État et les coûts sociaux énormes engendrés par la sous-scolarisa­tion doivent être pris en compte.

Il convient de souligner, d'autre part, que les établissements universi­taires oeuvrant dans les régions dites périphéri­ques ont été et continuent d'être des pôles de développe­ment qu'on a trop tendance à réduire aux seules dimensions régionales. L'État par l'intermédiaire du Ministère de l'Éducation a la responsabilité première de financer cette partie intégrante du réseau universitaire. Et si sa contribution n'est pas exclusive, elle demeure prédomi­nante et essentielle au financement adéquat de ces établisse­ments et à leur accessibi­lité.

Il importe notamment de conserver à ces établisse­ments la vocation générale qui est la leur en y maintenant une masse critique et suffi­samment attractive de programmes de 1^er cycle ainsi que les secteurs d'excel­lence qu'ils ont su dévelop­per aux cycles supérieurs.

2.8 Comment, autrement que par le biais des clientèles inscrites, serait-il indiqué de soutenir financièrement le télé-enseigne­ment? Plus globale­ment, comment favoriser l'utilisation pédagogique des nouvelles technologies de l'information et des communications?

Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans la formation universitaire devrait se faire par la concertation des diverses universités. L'implication financière du Ministère dans cette entreprise devrait donc s'inscrire essentiellement dans une démarche de coopéra­tion interuniversi­taire et viser à la favori­ser de façon systémique.

Compte tenu des coûts très importants reliés à ces technologies, on devrait envisager de rendre les universi­tés directement admissi­bles à des sources de finance­ment comme le Fonds de l'autoroute de l’information. L’on sait qu’en vertu des règles actuelles de ce Fonds, elles n’y ont accès que par l’intermédiaire de projets promus par les entreprises privées, ce qui tend à favoriser l’impartition au secteur privé de prérogatives essentielles aux universités, comme on l’a vu dans le récent projet des PUMM.

2.9 Par quelle(s) règle(s) de financement pourrait-on inciter les universités à poursuivre leur effort de recherche?

Il faut, pour y parvenir, favoriser l'embauche des professeurs réguliers. Il est aussi très important que le gouverne­ment continue à assumer, dans la subvention de fonctionne­ment des universi­tés, les frais indirects induits par les activités de recherche.

2.10 Par quelle(s) règle(s) de financement pourrait-on inciter les établissements à convenir avec leur corps professoral d'un accroisse­ment des fonctions d'enseignement et d'encadrement dans la charge de travail des professeurs?

Les règles de financement ne doivent pas servir à déterminer l'aménage­ment des différentes composantes du travail professoral, cette responsa­bilité étant du ressort exclusif des établis­se­ments, en particu­lier par le biais des conventions collecti­ves et des instances académi­ques appro­priées.

Les universi­tés doivent par contre procé­der à une revalori­sation véritable des fonctions d'ensei­gnement et d'enca­dre­ment et leur assurer une meilleure recon­nais­sance institutionnelle et individuelle, non par des règles budgé­tai­res dictées par le Ministère, mais par les mécanis­mes internes appropriés.

2.11 Le financement gouvernemental des activi­tés universitai­res devrait-il tenir compte des revenus autonomes en provenance de fonds de dota­tion ou de fondations universitaires? Si oui, comment?

Non. Il serait très néfaste que l’État tienne compte des contributions financières obtenues du milieu comme facteur de régulation du financement public des universités. Une telle politique risquerait de contredire les efforts déployés par les établissements pour élargir le soutien accordé aux universités au sein de la collectivité.

D’autre part, le caractère complémentaire de ces fonds externes par rapport au financement global des universités s’en trouverait dénaturé. Il importe que le financement des universités demeure d’abord et avant tout un engagement de société à l’égard de l’enseignement supérieur conçu comme service public. Les revenus complémentaires provenant des fonds de dotation ou des fondations et auxquels les établissements peuvent avoir accès en proportions inégales compte tenu de leur degré de développement, des traits spécifiques de leur vocation respective et de leur emplacement, ne devraient pas servir de point d’appui à un nouvel abaissement du financement public des universités.

2.12 Y a-t-il lieu de limiter la transférabi­lité actuelle des différents éléments de la subven­tion gouvernementale, de manière à mieux soutenir les orientations stratégiques qui en guident le calcul?

Non. Le principe actuel d'un finance­ment global respecte, avec raison, l'autono­mie des établis­sements. Le véritable problème n'est pas celui des diverses fonctions à financer, mais celui de la transpa­rence de la gestion universitaire des fonds publics.

Plutôt que de limiter la transférabilité des divers éléments de la subvention gouvernementale, il serait préférable, selon nous, d'aug­menter la transpa­rence de la reddition de comptes des universités et de faciliter, sur une base comparable, l'accès à l'information sur les choix budgétaires et les dépenses effec­tuées par les établissements à même les fonds publics qui leur sont alloués.

Au chapitre du contrôle budgétaire, le Groupe de travail devrait, s'il cherche des moyens de réduire les coûts, examiner très attentivement les coûts de la bureaucratisation (augmentation des fonctions cadres et des échelons intermédiaires de contrôle et de gestion) des établis­sements universitai­res depuis plusieurs années. Les facteurs à l’origine de ce phénomène ne sont d’ailleurs pas tous internes aux universités. Ils ont souvent été encouragés par les politiques gouvernementales elles-mêmes et par le rôle et les pratiques des organismes subventionnaires à l’égard du financement de la recherche.

Rappelons, en guise de conclusion, à quel point le système universitaire a été fragilisé par les compressions financières des années passées. En introduire d’autres par le biais de nouvel­les règles de financement, ou modifier celles-ci dans le but d'accroître le désengage­ment de l'État, perturbe­rait durablement l'ensem­ble du réseau et menace­rait gravement la qualité de l'enseignement supérieur au Québec.

La FQPPU souhaite vivement que les recommandations du Groupe de travail contribuent de manière décisive à améliorer les règles de financement des universités et qu’elles favorisent à terme le redressement du financement public qui leur est alloué.