Projet de politique de financement des universités, réactions de la FQPPU au Projet de politique de financement des universités

Le 13 septembre 2000

Monsieur François Legault
Ministre d’État à l’Éducation et à la Jeunesse
1035, rue de la Chevrotière
Édifice Marie-Guyart, 16^e étage
Québec (Québec)
G1R 5A5

Monsieur le Ministre,

Il me fait plaisir de vous remettre ci-joint un exemplaire des «Réactions de la FQPPU» sur le document que votre Ministère a soumis à la consultation publique en vue de l’adoption d’une politique de financement des universités québécoises.

Mes collègues et moi serions heureux de vous rencontrer prochainement pour discuter de ce texte ainsi que des enjeux soulevés par le document ministériel.

Je vous remercie de votre attention et vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’expression de mes sentiments les meilleurs.

La présidente de la Fédération,

Arpi Hamalian

AH/dp 

Réactions de la FQPPU au Projet de politique de financement des universités présentées au Ministre d’État à l’Éducation et à la Jeunesse Monsieur François Legault

13 septembre 2000

RÉACTIONS DE LA FQPPU AU PROJET DE POLITIQUE DE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS

En réponse à l’invitation qui lui a été faite par le ministre d’État à l’Éducation et à la Jeunesse, le 3 juillet 2000, la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’université (FQPPU) réagit au projet de politique de financement des universités.

D’entrée de jeu, il convient de souligner que ce qui est présenté comme un «projet de politique décrivant les principes d’une nouvelle répartition des subventions entre les établissements» (p. 6), devient au cours du texte «la politique effective de répartition des ressources réservées aux universités pour 2000-2001» (p. 21). La FQPPU s’étonne du fait que l’on utilise une double appellation pour désigner le document qui lui est soumis puisqu’on en parle à la fois comme du «projet de politique» (p. 6) et comme «la politique de financement actuelle» (p. 10). Quoiqu’il en soit, consciente de son engagement pour la restauration d’un système d’universités québécoises de qualité, la FQPPU estime important de faire les remarques suivantes sur ce « projet de politique», qui, espère-t-elle, seront prises en compte par le Ministère dans la rédaction finale de cette politique.

Remarques générales

1. La FQPPU est d’avis que ce projet de politique comporte un certain nombre de points positifs notamment dans ses intentions avouées de mettre en place un système de financement transparent, équitable et prévisible. L’application de ces principes pose toutefois certains problèmes, dont celui lié à l’absence, dans ce document, des règles budgétaires servant à opérationnaliser ces principes. Par ailleurs, la FQPPU est d’avis que le fait de prendre en considération 100 pour 100 de la variation de l’effectif étudiant pour le financement général constitue une amélioration par rapport à l’ancienne formule. Toutefois, cette façon de faire comporte des effets pervers dont celui d’inciter les universités à se lancer dans une course effrénée à la clientèle.
2. Dans son ensemble, ce projet de politique demeure inspiré d’une idéologie productiviste et dirigiste que la FQPPU a déjà dénoncée. L’idée du Ministère de soumettre les universités à des contrats de performance et d’assujettir leur financement au degré de réalisation des attentes gouvernementales tient bien la route et ce, malgré le fait que de nombreux intervenants universitaires, dont la FQPPU, s’y soient opposés. En outre, ce projet de politique maintient toujours la volonté ferme d’intrusion du Ministère dans la gestion universitaire. Au-delà du discours tenu par ce projet, de «respecter l’autonomie d’action des universités» et de laisser entendre que «le choix des moyens pour réaliser la mission de l’Université appartient donc à chaque établissement» (p. 10), toute la stratégie d’ensemble de ce document consiste à orienter, diriger l’activité universitaire dans le sens souhaité, prescrit par l’État, à défaut de quoi les universités risquent d’être privées de ressources financières. N’est-il pas dit dans ce document que la politique de financement actuelle se traduit dans des règles budgétaires qui servent, entre autres, à orienter l’action des universités vers des objectifs particuliers fixés par l’État ? (p.10). Le moins que l’on puisse dire, ici, est que les mesures prises sont en rupture par rapport au discours sur le respect de l’autonomie universitaire.
3. Un autre aspect important à souligner dans ce projet tient au fait qu’une bonne partie de son discours est porteur de contradictions. Alors qu’on affirme que cette politique de financement a pour objet «de contribuer à réduire les dédoublements ou la concurrence entre les ordres d’enseignement (cegeps et universités), d’encourager le partenariat,…» (p. 11), de créer «la concertation et la complémentarité entre les établissements» (p. 8), en même temps on met tout en œuvre pour inciter les institutions à se disputer les clientèles, à compétitionner pour recevoir leur part des primes à la diplomation, des primes aux fermetures de programmes, des primes à la course aux fonds privés, etc. Partant du principe qu’il faut accroître la coopération entre établissements, on met en place des mesures qui ne font en définitive qu’accentuer les rivalités et la compétition.
4. La FQPPU tient aussi à faire remarquer le caractère «inachevé» de ce projet de politique. Une grande partie de ce projet de politique de financement baigne dans l’inconnu. Bien loin d’être un instrument à point de répartition des subventions, le document laisse entendre à de multiples endroits que des travaux devront être menés dans les prochains mois (pour ne pas dire années…) pour finaliser des éléments majeurs de la politique. En voici des exemples : méthode de classement des activités d’enseignement (p. 14) ; ajustement pour le volet «entretien des terrains et bâtiments» (p. 14) ; cadre normatif des subventions à l’investissement (p. 12) ; analyse de la formation courte et hors programmes et étude des modalités de financement (p. 17). La FQPPU estime que compte tenu de ces nombreux aspects qui restent à définir, il importe de faire un moratoire sur l’application de cette politique. Cette pause est d’autant plus importante que les résultats de la présente consultation ne sont pas encore connus et qu’il y a risque que toute cette opération ne devienne une mobilisation artificielle et fallacieuse des partenaires universitaires. Une autre raison de surseoir à l’application de cette politique tient au fait que plusieurs des virages qui sont souhaités par ce projet de politique ne pourront devenir réalité et être appuyés à même le financement spécifique au cours des prochains mois (on n’a qu’à penser aux projets de collaboration entre institutions, aux fermetures de programmes, à l’offre additionnelle de stages destinés à favoriser l’insertion professionnelle, à l’organisation des ententes et des cheminements pédagogiques pour la formation dans des universités extérieures au Québec, etc.). À cet égard, ce projet manque nettement de réalisme et la probabilité est grande que le Ministère n’ait pas à distribuer au cours de l’année qui vient une bonne partie de son financement ciblé (90 millions). Dans ces conditions, c’est 28 % du réinvestissement qui risque de n’être que virtuel pour une bonne part.
5. Enfin, comme dernière remarque générale, la FQPPU tient à signifier au Ministre que le montant affecté au plan de réinvestissement dans les universités pour les trois prochaines années est plus que modeste compte tenu du gouffre financier dans lequel les compressions budgétaires de l’État les ont placées au cours des dernières années. La FQPPU a déjà parlé de «démantèlement» systématique du réseau universitaire pour qualifier les effets de ces coupures budgétaires. C’est pourquoi, elle rappelle au Gouvernement la nécessité d’investir plus massivement et plus rapidement dans l’enseignement universitaire. Si l’on tient compte du fait qu’une bonne partie des 300 millions de dollars qui seront investis dans les universités au cours des trois prochaines années sera consacrée à mettre en place de nouvelles activités commandées par la politique, il ne restera qu’une somme additionnelle modeste pour permettre aux universités de remplir leur obligation régulière d’enseignement, de recherche, d’encadrement des étudiants et de service à la collectivité.

Par ailleurs, la FQPPU se questionne sur le niveau «réel» et «précis» du réinvestissement que le Gouvernement québécois a décidé de faire dans les universités. Nulle part dans ce projet de politique on ne trouve de tableau détaillé et complet de tout ce qui sera réinvesti dans les universités. On dit bien que le «niveau de réinvestissement envisagé sous l’autorité du ministère de l’Éducation prend en considération le soutien octroyé par d’autres acteurs [et] qu’il convient de noter, à cet égard, la part du ministère de la Recherche, de la Science et de la Technologie du Québec» (p. 9). Mais qui sont ces «autres acteurs» et quels sont les montants investis de manière récurrente ? Quelle est la part précise du MRST destiné aux universités ? Quelle est celle du ministère de la Santé et des Services sociaux ? Toute politique de financement des universités qui se veut transparente devrait pouvoir fournir un tableau complet des investissements faits dans les universités, qu’ils soient de source publique ou privée. Avec cette information en main, il serait possible de constater si dans les faits il y a une volonté claire ou non du Gouvernement de faire de l’université un «service public».

Avant de clore cette section sur les commentaires généraux, il reste quelques remarques à faire sur la formule de financement général. Compte tenu que le financement des volets «enseignement» et «soutien à l’enseignement et à la recherche» sera octroyé sur la base de 100 pour 100 de la variation de l’effectif étudiant, il sera difficile de prévoir les fluctuations des clientèles et de planifier à long terme. Ici, c’est le principe même de la prévisibilité du niveau des ressources des établissements qui est mis en cause. La FQPPU souhaite que l’on introduise dans le projet de politique des mécanismes de nature à assurer une base stable de financement pour les universités. À cet égard, elle se permet de rappeler au Ministère qu’il a déjà entre les mains le Rapport du Groupe de travail sur le financement des universités (1997), réalisé à la demande de l’ex-ministre de l’Éducation, Madame Pauline Marois, rapport qui aborde directement ce problème. Selon ce rapport, il serait souhaitable d’instaurer «un mécanisme de financement des variations d’effectifs qui assurerait une plus grande stabilité financière et qui pourrait faire disparaître une partie de l’incertitude quant au financement futur» (pp. 21-22). La formule avancée par le Groupe de travail est telle «qu’aucune modification ne serait apportée, à court terme, au financement des effectifs étudiants lorsque ces effectifs fluctuent à l’intérieur d’une marge plus ou moins grande variant autour d’une moyenne mobile» (p. 22). La FQPPU croit que l’on aurait avantage à regarder de près cette formule ou toute autre qui serait de nature à donner une plus grande stabilité financière aux établissements universitaires.

Enfin, en guise de dernière remarque, il faut souligner la timidité avec laquelle le projet de politique aborde la question des «coûts de systèmes». La FQPPU déplore le fait que le Ministère n’ait pas pris d’engagement ferme à ce propos. Faute de garantir l’indexation annuelle des subventions aux universités en fonction de ces coûts de systèmes, le Ministère porte lui-même ombrage à l’objectif de prévisibilité du niveau des ressources des établissements qu’il a placé en tête de liste des objectifs visés par sa propre politique.

Remarques particulières

Dans cette deuxième partie, la FQPPU commente certains aspects plus spécifiques et particuliers du projet de politique de financement des universités.

1. Selon la FQPPU, peu d’attention a été accordé dans ce projet de politique au renouvellement, au recrutement et à la rétention d’un corps professoral de qualité. La FQPPU s’était réjouit du fait qu’une telle préoccupation ait fait partie des priorités de la Politique québécoise à l’égard des universités. Dans le présent projet, rien de précis, de concret à ce chapitre. Le Ministère aurait pu inciter les universités à prendre des engagements concrets à cet égard en faisant de cet objectif un élément incontournable de sa politique. Au contraire, il a préféré se taire sur cette question et forcer la course aux clientèles additionnelles et aux clientèles «payantes» sans se préoccuper de savoir si ces nouveaux étudiants pourront être «suivis», «encadrés adéquatement» et «assurés de recevoir des services et des activités de formation et de recherche de qualité», encore là tous des éléments faisant partie des priorités que la politique de financement devait satisfaire (p. 11). Il est facilement prévisible que les institutions universitaires vont poursuivre la lutte pour s’arracher les clientèles universitaires, en affectant à ce genre d’activités des ressources de plus en plus importantes. Il est à prévoir aussi que cette course à la clientèle aura pour effet de créer des pressions considérables sur un corps professoral en forte décroissance depuis des années, un corps professoral vieillissant et accablé par une charge de travail qui s’est alourdie et des conditions de travail qui se sont dégradées depuis plusieurs années.

L’absence de propositions précises et concrètes dans cette politique concernant le renouvellement et le recrutement du corps professoral signifie finalement que l’on postule que, dans son état actuel, le corps professoral ne travaille pas suffisamment ou qu’il travaille peu, même si le ministre Legault a tenu à se montrer élogieux envers les professeurs dans son discours de lancement de la Politique à l’égard des universités.

On se défendra bien sûr en disant que le projet de politique soutient que «les universités peuvent promouvoir la formation de la relève en recherche universitaire et procéder au renouvellement, au recrutement et à la mise en place des mesures appropriées de rétention de leur corps professoral» (p. 13). Mais de l’avis de la FQPPU, une telle position est beaucoup trop discrète, peu convaincante et très laxiste par rapport aux engagements qui pourraient être pris dans ce domaine. Il est quand même symptomatique de voir qu’à l’égard de l’objectif prioritaire de renouvellement du corps professoral, le Ministère n’a pas choisi d’engager les universités préférant garder ses mesures incitatives pour la course aux clientèles. Signe évident du caractère foncièrement mercantile de cette politique.

Selon la FQPPU, pour redonner au système universitaire québécois toute la qualité souhaitée, il serait du devoir du Ministère de prendre des mesures concrètes pour garantir le recrutement et le renouvellement du corps professoral.

2. L’incitation financière à la diplomation, un des éléments-clés du financement spécifique, constitue pour la Fédération une menace à la qualité. Malgré le maigre montant de 9,3 millions de dollars qui sera accordé pour majorer le financement du nombre de diplômés à la maîtrise et au doctorat, il est prévisible qu’une telle mesure aura pour effet d’exacerber la course à la diplomation sans égard aux conséquences pour la qualité de la formation. Pour s’assurer d’avoir leur part de cette enveloppe, les universités n’hésiteront pas à mettre en place toute sorte d’initiatives allant de la réduction des exigences d’admission, à la révision à la baisse des seuils de réussite et à la diminution des standards d’obtention des diplômés de maîtrise et de doctorat. La FQPPU dénonce une fois de plus cette stratégie productiviste et rappelle qu’une telle mesure conduit directement à la remise en question de l’objectif « d’assurer la qualité des activités de formation » et pervertit celui de « favoriser la réussite des études », deux objectifs mis de l’avant par ce même projet de politique (p. 11). Il faut voir aussi qu’une telle mesure aura comme répercussion de créer de fortes pressions sur le corps professoral pour réduire la durée des études, diminuer les exigences, limiter les évaluations, accepter des candidatures de plus en plus faibles, augmenter les heures d’encadrement, etc. Quiconque connaît un tant soit peu le milieu universitaire et le fardeau excessif assumé par le corps professoral, sait aussi combien ces mesures sont irréalistes et ne feront que provoquer l’indifférence sinon l’opposition des professeurs et des syndicats qui les représentent.
3. Le financement du volet « enseignement » dans le cadre du financement général devrait s’appuyer sur un certain classement des activités d’enseignement et l’effectif étudiant devrait être pondéré en fonction de ce classement. Or, bien que l’on souligne dans le projet que les travaux sur l’élaboration de ce classement restent à faire et que les classes ou groupes d’activités constitués ne traduiront pas « des affinités disciplinaires mais bien une comparabilité de coûts » (p. 14), la FQPPU s’inquiète de l’équité du classement qui sera mis au point et qui ne fera encore une fois que refléter les écarts entre les grands domaines universitaires. La FQPPU se dit préoccupée par la tendance nettement avouée dans les politiques gouvernementales de privilégier les sciences physiques et naturelles et les technologies au détriment des sciences sociales et humaines. En ce sens, le projet de politique scientifique du MRST constitue un bon exemple de dévalorisation et du peu d’importance accordée aux sciences sociales et humaines. Une des conséquences les plus probables d’un éventuel classement de ce type pourrait conduire encore une fois les universités à se livrer à une rude concurrence pour s’attirer les clientèles des secteurs les plus payants, à favoriser démesurément les clientèles des deuxième et troisième cycles au détriment de celles de premier cycle et à mieux doter en ressources le secteur des sciences et des technologies au désavantage de celui des sciences sociales et humaines.
4. Le projet de politique comporte aussi comme mesure, de financer la « gestion optimale » de l’offre des programmes de formation. On peut s’interroger longuement sur la signification de cette expression. L’examen du projet de politique conduit à penser qu’il s’agit principalement de financer des fermetures de programmes et que des universités vont s’engager dans cette voie uniquement pour s’accaparer une part des 15 millions de dollars réservés à cette fin, sans se soucier des conséquences de tels gestes à plus long terme pour l’accessibilité aux études universitaires, par exemple. Par ailleurs, on peut se demander dans quelle mesure une telle stratégie de gestion des programmes basée uniquement sur l’appât du gain financier peut être qualifiée d’optimale? Où est la rationalité et la rentabilité d’une telle logique de gestion, que l’on tente d’imposer aux universités quand, par ailleurs, on n’hésite pas à ignorer et à gaspiller les efforts, énergies et investissements de deux groupes de réflexion sur l’Université depuis 1997 : l’un sur les programmes (CUP), l’autre sur le financement des universités (Rapport Gilbert) ?
5. Au chapitre de l’accessibilité aux études universitaires, le projet de politique veut faire la promotion de l’accessibilité géographique aux études universitaires et, dans cette optique, annonce qu’une somme de 23,5 millions de dollars sera consacrée à cette fin. Toutefois le document demeure muet sur les règles qui serviront à la distribution de cette enveloppe et sur la façon dont ces règles assureront l’atteinte de cet objectif. En fait, pour utiliser un langage cher au Ministère, il n’y a, dans ce cas, aucun mécanisme de contrôle permettant de juger de la « performance » du ministère de l’Éducation en cette matière!… Seulement une déclaration d’intention diffuse d’accorder « un ajustement particulier pour certaines constituantes » (p. 15).
6. Le projet de politique laisse entendre que des droits de scolarité en sus des sommes prévues par décision du Gouvernement pourraient être perçus par les universités. La FQPPU s’oppose à ce genre de déréglementation. Cette mesure vient assombrir la mission qu’a voulu se donner le Québec au plan international, à titre d’État faisant partie des pays plus favorisés. Cette mesure pourrait tarir le recrutement d’étudiants étrangers venant de pays en développement, de pays pauvres où les bourses d’études font souvent défaut. Et même pour ceux qui sont boursiers de leur propre pays, cette surenchère des droits de scolarité constitue une façon peu digne de surtaxer ces pays et de limiter l’accès aux universités québécoises. Ce genre de disposition peut aussi entraîner un autre effet pervers soit celui de créer un système universitaire à deux vitesses : les universités plus riches (par exemple celles qui disposent d’imposants fonds de dotation) pouvant plus facilement imposer ce genre de frais de scolarité additionnels contrairement aux université moins riches.
7. Concernant le soutien additionnel à la formation initiale du personnel enseignant, la FQPPU constate qu’enfin le Ministère reconnaît les besoins criants concernant l’encadrement des stages, dont il a lui-même exigé l’allongement. Toutefois, la Fédération déplore le fait que, dans ce domaine, on veuille encore cibler le financement vers des domaines en pénurie. N’y a-t-il pas des coûts incontournables à la formation pratique des enseignants, quel que soit le domaine où ils se destinent? La FQPPU estime que l’on pourrait très bien faire disparaître cet irritant de ce projet.
8. La question des bourses pour des études à l’extérieur du Québec constitue un élément nouveau dans ce projet de politique et la FQPPU s’en réjouit. Elle estime que cette initiative est un premier pas dans la bonne direction, mais que l’enveloppe consacrée à ce volet demeure trop modeste. De plus, il faut bien voir que les montants qui sont octroyés mensuellement ne constituent qu’un complément insuffisant qui vont pénaliser inévitablement les étudiants pauvres, dont les familles ne pourront supporter la part importante des autres frais. On peut donc reprocher à cette mesure son caractère élitiste. De plus, on peut se demander sur qui, dans le système universitaire, va rejaillir tout le travail d’encadrement, de supervision de ces étudiants et de l’arrimage de leur formation à l’extérieur du Québec avec celle reçue en milieu québécois?
9. La FQPPU réagit négativement à l’instauration de subventions de contrepartie. C’est là, selon elle, une autre façon de distraire les universités de leur mission fondamentale et de les inciter à accroître leurs dépenses pour aller chercher leur part de ce montant. Si l’État dispose de cette somme de 10 millions de dollars, pourquoi ne l’injecte-t-il pas dans le système pour permettre aux universités d’accomplir leur réelle mission? De l’avis de la FQPPU, cette mesure ne répond qu’à des visées strictement mercantiles.
10. Au terme de ce mémoire, la FQPPU tient à rappeler la nécessité de mettre en place un mécanisme de coordination et de réflexion concernant l’ensemble des activités universitaires. L’examen de ce projet de politique de financement des universités a été une autre occasion de se rendre compte de la nécessité de créer un tel organisme : on ne peut que constater la dispersion des acteurs qui participent au financement des universités, la dispersion aussi des acteurs avec lesquels on voudrait que les universités agissent en partenariat. Mais point encore plus fondamental, ce projet de politique de financement n’a pas été en mesure de saisir globalement l’ensemble du financement des universités parce que, ce qui constitue la mission fondamentale de l’Université, le lien indissociable de l’enseignement-recherche, relève de responsabilités fragmentées au niveau de l’État québécois. La conséquence très visible de cet état de choses, c’est le fait que le projet de politique de financement des universités ignore complètement le volet recherche. Par ailleurs, à l’examen du projet de politique scientifique du MRST, on sait très peu de choses sur la façon dont un des volets majeurs de la recherche universitaire, soit la recherche fondamentale, sera traitée et financée par l’État québécois. Pour ces raisons, et bien d’autres, qui ont été abordées dans des représentations précédentes auprès du ministère de l’Éducation, la FQPPU réitère qu’en matière d’affaires universitaires, la société québécoise aurait un urgent besoin de se doter d’un mécanisme permanent de coordination et de réflexion et que les autorités du ministère de l’Éducation devraient étudier sérieusement l’opportunité de mettre en place une « Commission nationale des universités », ce que la FQPPU suggère depuis plusieurs années.

FQPPU

13 septembre 2000